неделя, 13 април 2008 г.

Външната политика в международните отношения (Christopher Hill – “The Changing Politics of Foreign Policy”,Chapter 1)



За необразования гражданин „външна политика” е неоспорим аспект на световната политика, във всеки случай такъв, който е далечен и недостъпен. Повечето хора в повечето държави не биха имали трудност във възприемането, че външната политика съществува и че тя се състои в това как една държава взаимодейства на една държава или с други държави. За много специалисти обаче тази възприета мисъл е дълбоко подозрителна, тъй както принципите на държавната суверенитет и независимост са подложени на атака през последните десетилетия, идеята, че правителството може да има определен набор от действия или стратегии за справяне с външния свят изглежда остаряло, дори наивна. Самото разделяне между вкъщи и чужбина, домашен и външен, вътрешен и външен беше подложено под въпрос от известен брой гледни точки, принципни и политически. В последтвие сериозно разделение се появява , не за първи път, между нормалния дискурс на демократичната масова политика и професионалния дискурс на научните коментатори. Бяха направени някои опити за преодоляване на дупката чрез популяризиране на такива понятия като „независимост” и „глобализация”, но тъй като не беше постигнат никакъв научен консенсус единственият резултат беше да размие понятията още повече. От друга страна сериозни проявления на социалистическа реакция се изправиха срещу идеята, че едно общество може би трябва да приеме ограниченията на неговата свобода, а заради възприемането на международна сиситема, а съществуват прекалено много примери на групи и дори цеил нации, вярващи, че оцеляването изисква външна политика, водена от собствения интерес, невъобразима дори от Томас Хобс.
Пропастта между популярната и професионалната трактовка на външната политика вече има сериозни последствия. Те се състоят във факта, че интелектуалците се разделят на три – между специалистите в страна или област, които все още са склонни да говорят езика на нормалната дипломация; нучния предмет на международните отношения, който е фокусиран в своята собствена философска революциа; и обществените интелектуалци от други дисциплини, които понякога чувстват отговорност да се намесят в ключовите етични въпроси на външната политика, като Босна, но са много често невежи в историята и теорията на международните отношения. Тези различни разделения означават в най-добрия случай, че дебатите се провеждат за различни цели и в най-лошия случай, че в областта на външната политика демократичния процес е жестоко опропастен.
Моята надежда в тази книга е да се стремя към подобряване на дисбаланса, причинен от хора, говорейки един през друг. Стремя се да дам концептуализиране на външната политика, което има шанс да върне полезността си във фокусиране на научен предмет, който изглежда е загубил интерес в действия и решенияи за помагане на обществения дебат за международните въпроси да еволюират в посока на разбиране взаимодействието на държавата и външния контекст. И за двете публики целта е фактически една и съща: да разрушат асоциацията на външната политика с по-лошите версии на реализъм, т.е. възприемането,че поведението може да бъде единствено разбрано и/или водено от собствените национални интереси; и да покаже, че и демокрацията, и ефикасността, двата тотема на модерното общество изискват работно знание от външната политика, или те ще бъдат обречени да се загубят в генерализации за „глобално правителство” и други от този вид.
Външната политика се нуждае от освобождаване от тесните и прекалено опростени възгледи и международните отношения като предмет се нуждаят от преизработване на неговите принципи на агентство след атаките върху реализма през последните дестилетия, които наложиха слабостта на държавоцентрични доклади.
Възприетият подоход тук е да преработи идеята на външната политика, не да защитава определена школа или да привлича към митологично минало на общност и споделен дискурс. Прекалено много хора имат съмненип относно съвременната функциа на външната политика, за да оставим въпроса настрана. Заедно с това съществува широко разпространено объркване относно докъде може да очакваме смислени действия да бъдат предприети в международните отношения и относно подходящите съвременни роли на държавите, междунардните организации, групите за натиск, бизнеса и частни лица. Самата дефиниция на международната политика е подложена на риск, преосмислянето й следва да отговори на въпроса „кой действа, за кого и с какъв ефект?”.

Начална дефиниция

Повишената интернационализация на по-голямата част от всекидневния живот особено в развитите търговски активни страни причинява проблеми що се отнася до дефинирането на външната политика и какво трябва да се изучава под това заглавие. Дали фокусът трябва да бъде ограничен върху това какво дипломати казват един на друг, което ще ореже много от най-интересните аспекти на международната политика или то трябва да бъде разширено, за да включи почти всеки актьор от международната сцена. Тази истинска дилема е довела някои хора да приемат, че нейното съдържание в момента е минимално. Това е довело други да пренебрегнат въпроса за въздействието, концентрирайки тяхното внимание върху структури – баланс на силите за неореалистите, международни режими за либералите и пазари за гуруто на глобализацията. И двете реакции водят до пренебрегцане на широк кръг от действия,имащи потенциал да повлияят на живота на милиони. Външната политика се състои от различни занятия – дали преговорите на Ричард Холбрук за Косово, конфликтът с Русия относно разширяването на НАТО, дебатите за влизането на Китай в Световната търговска организация или намесата на Нелсън Мандела за Кен Сара Уиуа Нигерия.
Кратка дефиниция на външната политика би могла да бъде следната: сумата на официалните външни отношения, извършени от независим актьор – обикновено държава в международните отношения. Фразата „независим актьор” предполага включването на феномени като ЕС; външните отношения са официални да разрешат включването на действия от всички части на управляващия механизъм на държавата или предпиятието, поддържайки пестеливост с оглед голямото число на международните транзакции, които се извършвт в момента; политиката е сумата от тези официални отношения иначе всяко едно действие би било разглеждано като отделна външна политика, а в същност актьорите обикновено търсят някаква степен на кохерентност с външния свят. Последно политиката е външна, защото светът е все още разделен на значими общности, отколкото единично хомогенизирано цяло. Тези общества се нуждаят от стратегии за справяне с чужденците в техния разнообразен аспект (трябва да бъде отчетено, че думата външен произлиза от лат. дума “foris”, означаваща навън).
Дефиниции на политическите действия са изключително опасно трудни и външната политика не е изключение. До известна степен самите вземащу решения решават какво е външна политика чрез това какво избират да правят, но тъй като външните министерства не монополизират външните отношения това само измества проблема на друго ниво, до точката на решаване какъв персонал се смята за взимащи решения. В свят където важните международни диспути се появяват за цената на бананите или нелегална имиграция би било абсурдно да концентрираме външнополитическия анализ вурху отношенията на националните дипломатически ведомства. Въпреки че последните се опитват да придобият статута на пазители на портата, на прачктика те трябва да приемат голяма доза от паралелната дипломация на част от колегите им във вътрешните министерства. По същата причина, по която популярната в миналото висока и ниска политика вече не е актуална. Високата политика – смисъла на сериозен конфликт , допиращ се до най-важни държавни интереси може да се отнася както към монетарната интеграция, така и върху територия и опасността от въоръжена атака. Разговорно ниската политика в смисъла на рутинни размени, съдържащи се в известни граници и рядко достигащи публичното пространство, може да бъде наблюдавана в многословността на НАТО и OSCE относно дискусиите за рибата и првата върху летищата. По този начин вътрешнното съдържание на проблем не е характеризирашо за неговото ниво на политическа значимост, освен в тафтологичен смисъл, че всеки проблем, който прераства в международен проблем, (а почти всеки има такъв потенциал) ше води към вземащите решения на най-високо ниво.
Идеята за външна политика също загатва и политика и кохерентност. Всичко, което даден актьор прави официално на международно ниво е от компетенцията на международната политика, но когато сме питани да кажем от какво се състои външната политика, ние обикновено се придържаме към по-централния политически аспект на дейността, т.е. действията, становищата, отнасящи се до това как актьора иска да постигне целите си и да моделира външния свят. Естетвено е външната политика да бъде разглеждана като политическа дейност, имайки предвид неформално структурираната природа на международната система, но както вече видяхме трудно е да се предвиди какво е възможно да повдигне политическия дневен ред.
По същия начин стои въпросът с кохерентността. Самото понятие на политика във всяко поле загатва съзнателни намерения и координация. То е всеобхватното понятие, под което се събира огромния брой решения и рутинни сигнали в поведението на актьора. Външна политика трябва винаги да бъде разглеждана като начин за събиране на различните дейности, които държавата и дори по-широката общност е въвлечена международно. В този смисъл тя е един начин, по който обществото се самоопределя на фона на външния свят.
Ето защо външната политика е както повече, така и по-малко от „външни отношения”, които държавата произвежда по всички фронтове. Тя се опитва да координира и е начинът, по който приоритети се установяват. Тя също трябва да отразява ценностите, които обществото смята за универсални, дали чрез етично мотивираната външна политика на Робин Кук, или индиректно чрез канадското и шведското посвещаване на мироопазвщи операции на Обединените нации. То е накратко политическия фокус на външните отношения на актьора.


Сравнителни подходи

Външната политика може да бъде доближена по много различни начина до международните отношения. Предметът е подробно изследван от историци, първоначално чрез детайлните доклади на дипломатическите историци и после през призмата на международната история, която се стремяла да свърже дипломацията с нейните домашни корени – политически, социални, дипломатически или културни. Наистина в последните години съществува нещо като еднакво и противоположно движение към външнополитическия анализ на страната на историците, тъй като международните отношения се отдръпнаха от него. Инструментите на анализа за взимане на решения са готови да се адаптират към детайлни случаи, а отварянето на много държавни архиви направи невъзможно да се избегнат доказателствата за такива патологии като бюрократична политика. В САЩ съществува умишлено окуражаване на връзките между историците и политическите учени с много взаимодействия.
На половината път между историята и практическата наука се намират държавните учения. Там много учени остават недокоснати от интелектуалната мода и продължават да развиват своето знание за външната политика на индивидуалната държава, почти винаги с волята и капацитета да демонстрират близките връзки с вътрешното общество. Регионалните учения са силни както в Обединеното кралство, така и във Франция както ще потвърди всеки, който чете Ле Монд (в. „Свят”). Външната политика на САЩ естествено генерира повечето анализи въпреки че те са написани от прекалено малко неамериканци. Другите постоянни членове на Съвета за сигурност на Обединените нации също продължават да бъдат изучавани докато съществува значителен интерес към италианската и особено към германската външна политика. Япония, Австралия, Канада, Египет, Индия, Индонезия, Испания и Бразилия са доста известни в литераурата докато други държави са обикновено включвани в групи като „африкански външни политики” и „европейска външна политика”. Съществува нужда да се разбият някои от по-големите използвани категории като например „външните политики на нови страни” и в часност да се предостави по-детайлна работа върху важни случаи като Иран, Южна Африка, Сирия, Турция или Пакистан. Ще бъде жалко ако тези които остават убедени във важността на държавите в международните отношения са обречени да изучават единични случаи, докато не бъдат преветствани от МО като цяло, те неизбежно ще бъдат налагани или в лагерите на историята, или сравнителната политика, което ще бъде в полза на последните, но в много голяма вреда на МО.
Реализмът е най-добре познатият подход в МО и също най-критикуваният. Той е традиционния начин, по който практикуващите са мислили за МО, наблягайки на важността на силата в опасен и непредвидим свят. Реализмът се превърна в доктрина в академичното писане след дискредитирането на законно-моралния подход междувоенния период, а през Студената война изглеждаше щсно от самосебе си,че държавите и военната сила са главните черти на МО. Много реалистическа мисъл беше по-изкусна отколкото това резюме позволява, както можем да се уверим от работата на Е.Х.Кар, Ханс Моргентау, Рейнхолд Нейбър, Мартин Уейт и Арнолд Уолферс. Това, което реализмът не направи беше проучи взимането на решение или други домашни източници на международното поведение.
В последните години анализът на външната политика често е разглеждан като реалистичен на базата на това, че е държавоцентричен. Това иронично, имайки предвид че външнополитическия анализ израстна в отговор на възприемането на класическия реализъм, че държавата е самостоятелен кохерентен актьор, преследващ ясни национални интереси по рационален начин с променящи се степени на успех в зависимост от таланта на даден лидер и ограниченията на обстоятелствата. Работата свършва във външнополитическия анализ неизменно предизвика идеята за националност, кохерентност, национален интерес и външна ориентация – вероятно наистина прекалено. Както ще бъде показано по-долу тя е фундаментално плуралистична в ориентацията си. Вярно е, че държавите остават важни за външнополитическия анализ, но неговите методи могат да бъдат използвани за изучавани на всички типове актьори в МО, а наистина тази книга фокусира върху актьори вместо да се ограничава само до държави. Единственият начин етикета на реализма да бъде оправдан е ако всички онези, които вярват, че държавите са от продължително значение в МО се смятат за реалисти. Това е незащитима позиция, както голямото тяло от либерална мисъл относно държави и международно общество доказва.
Беше вдъхнат живот в реализма независимо от атаките от външнополитически аналитисти, студенти по МО и други от формулировката за неореализма в края на 70-те от Кенед Уолц. Докато реализмът не беше ясен относно от къде произлиза стремежът към сила – в човешките страсти, самата държава Уолц беше ясен и систематичен. Неговият възглед беше, че международната система беше доминираща в ключови аспекти. Тя представляваше баланс на силата по една своя логика, така че който искаше да обясни война или други важни черти на МО като цяло трябваше да изповядва пестелива теория като неговата, която наблягаше на логиката на анархията. Неореализмът улавяше височините на МО в САЩ, както поради своите научни предположения, така и поради привличането на теорията за баланса на силите.
В неореалистичната теория външната политика беше неуместна и наистина слабо дискутирана. Уолц може да бъде обвинен в непоследователност, тъй като неговата предишна книга беше за разликите между САЩ и Великобритания в тяхните начини за осъществяване на външна политика, заключавайки че по-отворената американска система е по-ефективна.
Неореализмът засяга нивата на анализ като външнополитическия анализ оперира на нивото на обеснения на дадени единици. Това не е мястото да дебютираме общата ценност на неореализма в МО. Важно е във всеки случай да покажем, че то е незадоволително, тъй като е прекалено ограничващо като подход към външната политика. Струва си да отбележим колко малко интересни политически и интелектуални проблеми са останали за акьор система, която определя начина описан от Уолц и неговите колеги. Имайки предвид историческите дебати относно германската външна политика, ориентирана към двете световни войни със специално отношение към руската култура и нацистките лидери върху международното влияние на разликите между съветския и китайския комунизъм или върху вътрешните политики на политиката на САЩ във Виетнам, изглежда саморазрушително да приемем надмощието на модела за сила в уточняването на великите събития в МО. Приема се също, че държавите са водени главно от нуждите да увеличат своята сигурност чрез упражняване на сила и независимост.
Подходът на рационалния избор има до сега практически малко влияние в ученията за външна политика. Това е отчасти, защото външнополитическия анализ атакува възприемането на рационалното действие, което се асоциира с реализма. Това продължава да мотивира някои учени по МО да смятат, чае обеснението на МО може да бъде сведено до индивидуални предпочитания на вземащите решения, търсещи политическа подкрепа, персонално преимущество и други. Рационалният избор излезе от рамките на икономиката и в своето акцентиране върху силата като валута и стремежът към равновесие е строго обвързан с неореализма.
Теорията за публичния избор (горната теория) адресира проблемът за колективното действие може да бъде ограничен от реалните предпочитания на индивидуалния политик. Затова тя предлага някои възможности за външна политика отчасти и във връзка с външноиконимическата политика, околната среда, съюзените политики, където разплатата, авантата и подобни могат да бъдат по-очевидни. Трудно може да бъде доказано емпирично, че държавите са обединени актьори. По-общо икономическия формализъм на публичния избор и изкривяването трябва да се осъществят чрез справянето с подобни неща като конкуриращи се ценности, геополитика и разбирането на международните обществени граници във възможността да генерират разбиране. Подобно на теорията на играта, публичния избор може да бъде от изключителна евристична употреба, като започнем с предположението за неделимо решение - оптимизиращо дава привилегии,с влиянията, които оформят и групират привилегиите, граничещо с приложение на действителни случаи. Противно на някои глобалистични теории, както и за публичния избор, международната политика се отнася повече до адаптиране на пазара.
Последните години вълната на пост-позитивизма донесе нова перспектива на външната политика. Пост-позитивистите са друго обширно духовенство, но като цяло те отхвърлят фактът – ценностното различие най-изтъкнато между реалисти и бихейвиористи, и считат, че няма смисъл в опитите да се работи научно в преследване на истинска картина на човешкото певедение. Това е, защото политиката е основана от език, идеи и ценности. Не можем да стоим извън себе си и да правим неутрални присъди. Тук не е проблемът, че този поглед има подбуждащо значимо противоречие. По-подходящо е допълнителния аспект, който то дава на външнополитическите учения, още един сравнителен подход, но такъв, който потвърждава важността на държавата. Писатели като Дейвид Кембъл, Орксан Доти и Хенри Кларсън са изпитали езика на външната политика и неговите доминиращи дискурси. Тези обаче са все още национални. Езикът е разглеждан като жизнено важен за националната същност, по която присъствието на други ще бъде значително влияние. Наистина външната политика е важна точно защото подкрепя националната култура. Ако свържем този подход с анализа на избора, той може да помогне повече за разбирането ни за външната политика. Езикът официален или частен, реторичен или наблюдателен, има много да ни каже за знанието и действията.
Всички подходи, описани по-горе, могат да предложат нещо на студента по външна политика и те не трябва да бъдат разглеждани като сравнителни във всеки аспект. Историята и знанието за страните са незаменима част от въоръжението на всеки аналитист, докато би било несъобразително да пренебрегнем идеите на реализма, публичния избор и пост-позитивизма. Въпреки това има граници на еклектиката и сегашната книга е на базата на традиционния начин на писане, известен като анализ на външната политика, въпреки че има и наченки да разшери предмета отвъд взимането на решения и в часност да осигури, че външната политика не е разглеждана като техническо упражнение, а като интересна форма на политически спор.
Външнополитическия анализ се вглежда в мотивите и другите източници на поведението на международните актьори, особено държавите. Той върши това с обръщане на доста внимание на вземане на решение, първоначално, за да надникне зад формалните измерения на процеса, на правителствената и публичната администрация. При това той поставя на изпитание правдоподобната хипотеза, че източниците на външна политика са до известна степен предопределени от характера на процеса на взимане на решения. Школата за Сравнителна външна политика, която доминираше в САЩ толкова дълго не изследва инструментариума на външната или вътрешната политика. Тя се интересуваше от намиране на връзките между факторите във външната политика във възможно най-широк диапазон.
Това е свят далече от външнополитическия анализ, разработен в съзвучие с по-теоретично мислещите историци и който е основата на сегашната книга. Този подход възприема теории със среден обхват, за да изпита различните области на човешката активност, като възприемане или геополитика. Скандинавският опит да инициират обща теория, за да се справят с проблемите на теорията от среден обхват може да успее, но е трудно да видим как ще изглежда тя на практика. Доста качествен научен материал е излязъл на базата на външнополитическия анализ и неговите теории със среден обхват и качеството му да се надгради той, а не да се започне от начало.
Подходът общо взето в тази книга е базиран на идеята, че външнополитическия анализ може и трябва да бъде отворен, конкурентен, интердисциплинарен и да достига отвъд границата вътрешно и въшно. Той трябва да бъде аналитичен, но не трябва да бъде позитивистки в смисъла, че фактите са винаги външни и откъснати от възприятията на актьорите и техните собствени разбирания. Още повече той трябва винаги да се опитва да свърже своя анализ с фундаменталние въпроси на политическия живот, като кой печели, какъв е правилният курс на действия и какви институции най-добре ни служат.

Няма коментари: